福建省厦门市中级人民法院

行政判决书

(2014)厦行终字第16号

上诉人（原审原告）王#意（共87位上诉人），男，出生略，地址略。

诉讼代表人：王#意、王#生、王#友，身份情况见附件一。

委托代理人王旭、虞长娟，北京尚公律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）厦门市某甲区建设局，住所地略。

法定代表人王某某，该局局长。

委托代理人陈雪、郑少泽，福建英合律师事务所律师。

上诉人王#意等87人诉厦门市某甲区建设局不履行房屋质量监督管理法定职责一案，不服厦门市某甲区人民法院（2013)湖行初字第10号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2014年2月18日公开开庭进行了审理，上诉人王#意等87人的代表人王#生、王#友及其共同委托代理人王旭，被上诉人厦门市某甲区建设局的委托代理人陈雪、郑少泽均到庭参加诉讼。因本案涉及人员众多，案件情况复杂，经福建省高级人民法院批准，本案的审理期限延长至2014年7月8日。本案现已审理终结。

原审判决查明，王#意等87人系厦门市某甲区人，因拆迁被安置于五通村泥金社南侧的五通（浦口）安置小区内。该小区分为A、B两区，A区14栋系厦门市万鑫禾联合建设发展有限公司开发，该区于2006年9月27日通过竣工验收备案，B区12栋系厦门市九天房地产开发有限公司开发，该区于2008年1月24日通过竣工验收备案。A、B两区由厦门禾丰建设有限公司（下称禾丰公司）代拆迁人向两家开发公司收购后用于安置浦口社的被拆迁户。2008年6月，某甲区政府开始组织浦口安置小区的返迁工作。自2009年1月开始，被拆迁户陆续接受安置房并入住于浦口安置小区，截止现在仅王#意等87户居民拒绝返迁入住，其余居民现已入住。返迁过程中，村民向厦门市某甲区政府及相关部门反映安置房出现质量问题，厦门市某甲区建设局作为建设工程质量的监督管理部门，于2008年12月26日起发文给收购单位禾丰公司，依据《福建省质量管理条例》的相关规定，责成该公司会同浦口村民代表，委托市建设质量协会，组织专家对项目建筑质量进行勘察、检测鉴定工作，同时对需要委托勘察、检测的事项进行跟踪指导。2009年1月6日，禾丰公司向厦门市某甲区建设局提交了安置小区的竣工验收报告和竣工验收备案证书；随后，禾丰公司向厦门市某甲区建设局报告已委托市建设质量协会组织专家和市建筑检测中心对项目建筑质量进行勘察、检测鉴定。市建设质量协会出具厦建质安协咨（2009)20号《关于厦门五通小区（浦口社）安置房质量投诉的初步察看意见》，对安置房质量问题形成初步察看意见，并提出建议等。市建筑检测中心和市建设质量协会分别出具厦建检结构/检测方案（2009)第3号《厦门五通安置小区（浦口社）质量投诉的有关结构实体针对性检测方案》和厦建质安协咨（2009)24号《关于厦门五通安置小区（浦口社）安置房质量投诉的有关结构实体针对性检测方案》。同年4月23日和24日，市建筑检测中心根据市建设质量协会的要求，到现场对委托检测的构件进行检测，虽然受部分村民的阻扰，但取得检测数据，作出厦建检结构/结构质量/(2009)第373号《检测报告》，结果为：砼地梁的裂缝宽度等级评定为bu级（尚不显著影响承载能力）。5月7日，市建设质量协会作出厦建质安协咨(2009)32号《关于厦门五通安置小区（浦口社）安置房A10栋等墙体、地梁裂缝的专家技术咨询意见》认为，A10栋三处裂缝经监测鉴定属于bu级，建议建设单位尽快组织工程建设各方主体提出处理方案，并对进一步验证需做的完善工作提出具体要求。同时，鉴于监测处于雨季，要求对地梁开挖处迅速回填，防止地基浸水产生不利影响。市建筑检测中心根据市建设质量协会的要求，于2009年5月27日进入安置小区进行楼板荷载等检测时遭到部分村民的阻扰，检测工作再次被迫中断。

2009年7月15日，厦门市某甲区建设局发文要求禾丰公司根据专家的论证、评估及建议，尽快委托有资质的施工单位，对所发现质量问题进行整改。禾丰公司遂继续委托市建设质量协会对安置小区的结构裂缝加固及渗水维修方案提出专家意见。根据市建设质量协会专家的意见，禾丰公司与厦门市中连结构胶有限公司、厦门中化建防水工程有限公司签订施工合同，对安置小区的质量问题进行了修缮。对存在的质量通病，经村民同意，釆用发放翻修补助费的方式，由返迁村民自行在装修过程中处理。同时，禾丰公司还委托辉固公司对浦口安置小区的建筑主体沉降进行监测，合同时间从2009年7月起至2010年7月止。辉固公司在取得2009年7月29日至9月29日的监测数据后，于2009年10月9日作出监测总结报告，结果为主体建筑物从开始监测至今，建筑物主体沉降处于稳定状态。

2009年7月10日，曾某某等人向厦门市某甲区建设局提出《关于对厦门浦口返迁安置房小区26栋楼房地梁、墙体、楼板裂缝大面积质量问题危房进行查处的行政申请》，要求厦门市某甲区建设局组织委托经依法授权并具有鉴定资格的机构和鉴定人，对浦口村返迁小区安置房基础地梁、墙体大面积裂缝等工程质量，进行全面、彻底、负责任的鉴定并出具鉴定报告，检测小区建筑物潜在安全风险因素，以防止建筑物倒塌的灾害性事故发生，确保村民生命财产安全等3项。厦门市某甲区建设局于2009年7月20日作出《关于对厦门浦口安置房小区26栋楼房地梁、墙体、楼板裂缝大面积质量问题危房进行查处的行政申请的回复》认为，浦口安置房小区所有已建建筑物的基础与主体结构是安全可靠的。浦口返迁安置房小区，已经法定程序通过工程质量竣工验收。对村民提出来的楼板裂缝、墙体裂缝及屋面漏水等质量问题被告已给予高度重视，并已责令禾丰公司委托专业的、有资质的单位提出整改方案，并要求在进场整改前，须委托质量协会组织专家进行论证，委托有资质的队伍进行整改。厦门市某甲区建设局表示将派员监督整改过程，整改完毕后，将督促相关建设单位对整改结果进行验收。该项目是由政府进行收购的，到目前为止，未发现该工程存在严重的质量问题，也未发现有公务人员存在违法违纪现象。若村民有相关人员违规违法的证据，欢迎向纪检部门或检察机关举报，提请有关部门依法查处。对厦门市某甲区建设局的答复，曾某某等89人不服，遂于2009年11月20日向原审法院提出行政诉讼。

原审法院于2010年5月13日，以厦门市某甲区建设局在接到浦口村民对浦口安置小区主体结构质量问题的投诉后，责令禾丰公司委托鉴定机构进行鉴定，并对瑕疵楼房采用合理修缮和发放维修补助费方法妥善处理，已充分履行法律、法规规定的对建设工程质量的监督管理职责，且浦口安置小区建设工程质量检测鉴定没有得出最终的鉴定结论，责任不在厦门市某甲区建设局等理由，作出（2009)湖行初字第16号行政判决，驳回曾某某等89人的诉讼请求。曾某某等89人不服一审判决，向厦门市中级人民法院提起上诉。2011年5月18日，在厦门市某甲区建设局的促成下，以禾丰公司及厦门市某甲区五通村浦口社村民代表为委托方，以国家建筑工程质量监督检测中心（下称国检中心）为受托方，双方就争议的安置房质量问题检测事项达成协议，随即进入实际检测。同年6月7日，厦门市中级人民法院二审驳回曾某某等89人的上诉，维持该一审判决。

从2010年起，王清太等70多人到福建省厦门市人民政府信访局、厦门市人民政府、厦门市建设与管理局、厦门市某甲区人民政府及被告处信访反映安置房质量问题的情况，已经过法定三级信访程序。对王#意等所提出的每一级信访，厦门市某甲区建设局均积极答复处理。2012年9月、10月福建省住房和城乡建设厅、厦门市人民政府分别作出信访事项复核意见书，认定案涉工程存在一些质量问题，但非不合格工程，应根据双方签订的《五通安置小区项目协议书》交付使用，对于房屋存在的质量问题，应严格按照法律规定的程序，由有资质的设计、施工单位进行必要的加固、修缮设计和施工，信访人应积极配合加固、修缮施工工作的实施等，认为信访人的信访程序已终结。2011年12月16日，国检中心出具厦门市五通安置小区（A、B区）编号为BETC-JC-2011-126鉴定报告和编号为BETC-JG1-2011-99检验报告。

结构鉴定报告的相关内容：

1、国检中心分别对24幢房屋的结构安全性和抗震能力进行了验算和鉴定：（1)所有房屋的最大弹性层间位移角、框架柱最大轴压比均满足规范要求；（2)24幢楼除A2楼和A4楼外，22幢楼存在的少数或局部质量缺陷，对结构整体安全性和抗震能力无影响（见结构鉴定报告）。

2、个别构件存在钢筋配置量不满足规范要求的现象，对下列不满足要求的构件，报告中已经提出，“应按国家相关规范要求，经有资质的设计及施工单位进行加固设计、施工后，该楼主体结构的安全性可满足要求”。主要涉及钢筋配置量不满足要求的构件数量汇总如下：（1)梁:B7幢（2根占梁总数0.3%)、B9幢（12根占梁总数1.9%)、B11幢（7根占梁总数1.1%)；(2)柱：A8幢出屋面架空层存在8根柱钢筋配置量不满足规范要求、All幢出屋面架空层存在8根柱钢筋配置量不满足规范要求；(3)板：Al、A3、A5、A6、A7、A8、A9、A10、All、A12、Bl、B3、B4、B8幢钢筋配置量不满足规范要求的数量较少的，在于1-5块/幢范围内；(4)B2、B5、B6、B10、Bll、B12幢板钢筋配置量不足的数量在6-17块/幢。

3、针对结构适用性和耐久性鉴定报告中提出的问题，需进行修复、封闭即可不影响结构的适用性和耐久性；报告中亦提出“依据国家相关规范要求进行修复处理”等等。

结构检验报告的相关内容：

主体结构构件裂缝情况：（1)超出规范允许数值的构件裂缝情况：梁：A3幢、A6幢各1条，地梁：A10幢1条；板：A6幢2条；从检验报告的裂缝宽度的数值来看，出现裂缝的构件并未达到正常使用极限状态。（2)其余的裂缝宽度数值均未超出规范允许数值。部分填充墙角的门、窗角、柱梁交接处存在裂缝和开裂情况，经处理后即可修复，不影响结构安全性。

检验报告中提及现浇结构的混凝土外观存在严重质量缺陷、一般质量缺陷，等等。

厦门市某甲区建设局收到鉴定报告和检验报告后，当即委托厦门市建设工程质量安全管理协会对国检中心的《五通安置小区质量鉴定、检验报告》进行解读，该协会于当年的12月31日出具“理解报告”，对该鉴定检验报告进行解读。厦门市某甲区建设局收到理解报告后转送王#意等人。

2010年8月起，禾丰公司在2009年委托辉固公司对浦口安置小区的建筑主体沉降进行监测基础上，又连续两次委托固辉公司做主体沉降监测。2013年5月固辉公司出具的《五通安置房建筑物主体沉降监测总结报告》，结论是：五通安置房建筑物主体沉降处于稳定状态。

2012年1月10日，为了浦口社返迁工作的顺利实施，中国共产党厦门市某甲区委员会办公室、厦门市某甲区人民政府办公室作出关于调整浦口社返迁工作领导小组的通知，领导返迁工作。1月12日被告及金山街道办事处就国检中心检验、鉴定报告中提到的少数或局部质量缺陷问题复函未返迁居民，认为房屋质量问题是可以修复的，安置房是可以居住的等等。

2012年1月20日，厦门市某甲区建设局督促禾丰公司委托建科院厦门部进行房屋加固与修缮技术咨询事宜，双方签订技术质询合同。2012年2月建科院厦门部出具《厦门市某甲区五通安置小区房屋加固、修缮技术咨询报告》，该报告随后转送王#意等人。

2012年3月19日，厦门市某甲区建设局再次正式书面向禾丰公司发出《关于督促五通安置小区开展加固修缮设计工作的通知》，督促禾丰公司就案涉工程质量问题开展整改工作，同时督促禾丰公司与建研公司签订建筑工程设计合同（一）。当月，确定委托该公司施工，该公司先后出具了《厦门市某甲区五通安置小区房屋结构加固工程设计方案》、《厦门市某甲区五通安置小区（A、B区）房屋结构加固与修缮工程施工图》。

2012年3月，厦门市某甲区建设局还督促禾丰公司实施如下行为：

1、督促禾丰公司委托厦门市建设工程质量安全管理协会组织召开专家论证会，就五通安置小区的房屋结构加固与修缮设计方案进行技术论证。专家论证后出具《关于厦门市五通安置小区（A区、B区）房屋结构加固与修缮设计方案专家论证意见》。

2、督促禾丰公司委托市审图所对《厦门市某甲区五通安置小区(A、B区）房屋结构加固与修缮工程施工图》设计文件进行审查，该所审核后在该设计图纸上盖章确认，原A区设计单位厦门营造建筑设计有限公司和B区福建省超平建筑设计公司分别在图纸上盖章确认。

随后，厦门市某甲区建设局及金山街道办事处于4月22日再次致信浦口社未返迁安置户，告知已对少数或局部质量问题的房屋釆取了上述维修、加固、修缮措施等的准备工作，同时表示愿意提供适当的过渡(装修）补助费等。与此同时，案涉房屋的加固与修缮工程，送厦门市某甲区财政审核中心进行建设工程控制价审核，该中心于2012年5月29日出具《厦门市某甲区财政审核中心建设工程控制价审核结论书》。

6月13日，厦门市某甲区建设局督促禾丰公司于案涉工程项目小区内的返迁工作点门口进行五通小区加固、修缮设计图纸等资料的公示。6月18日，厦门市某甲区国有资产投资有限公司就厦门市五通安置小区房屋加固与修缮工程发包给建研公司，双方签订建设工程施工合同。其后建研公司出具《厦门市五通安置小区房屋加固与修缮工程施工组织设计方案》。

2012年6月21日，厦门市某甲区建设局向王#意等人送达《厦门市某甲区五通安置小区房屋（A、B区）结构加固与修缮工程施工图纸》等资料。

6月27日，厦门市某甲区人民政府办公室成立了包括厦门市某甲区建设局法定代表人、未返迁居民等五通浦口安置小区质量纠纷协商小组，协调五通安置小区质量纠纷问题。

2012年6月19日起，厦门市某甲区建设局、厦门市某甲区区委、区政府等相关领导就五通浦口安置房质量问题与未返迁居民代表进行协商。所涉及的内容除了对存在质量问题的房屋进行加固修缮等之外，还涉及对房屋全面检测、过渡费发放、共同委托加固设计等一揽子问题。

2012年7月26日，王#意等人曾单方向厦门市某甲区建设局提出《浦口（五通）安置房质量纠纷处理共识协议》，浦口安置小区质量纠纷协商小组成员进行协商，代表政府一方成员不同意就安置房质量问题继续全面检测和发放过渡费；双方达成，8月10日前由浦口未返迁居民代表另行推荐两家以上符合资质要求的加固设计机构，交由区政府和市建设局等部门审核确认等的协议。由于《浦口（五通）安置房质量纠纷处理共识协议》未得到厦门市某甲区建设局的全部接受，双方最终没有在该协议上签名。

2012年8月10日，曾某某等5名村民代表答复某甲区政府，待区政府签订《浦口（五通）安置房质量纠纷处理共识协议》后提供备选的加固设计单位，并要求某甲区政府补发过渡费等，因双方意见各异，无法达成一致意见。

2012年9月2日，某甲区委、区政府主要领导召集五通（浦口）安置小区质量纠纷协商小组成员召开专题会议，在听取浦口未返迁居民代表反映的情况和意见后，研究了浦口后续返迁工作中关于处理安置小区质量瑕疵问题、关于安置房产权等于相关问题。

11月29日，某甲区委、区政府主要领导召集浦口返迁工作领导小组成员召开专题会议，会议听取了浦口返迁近期工作情况汇报，研究了浦口后续返迁工作包括小区加固修缮等相关问题。

12月18日，浦口安置小区质量纠纷协商小组成员再次进行协商，未返迁居民代表提出几项意见:1、不同意厦门市某甲区建设局提出的每平方米15元的租金补助标准，对政府补助金发放期限的算法提出异议。

2、过渡安置补助费满足要求，并在先行发放的情况下，未返迁人才提供加固、修缮、设计单位，同时要求禾丰公司和返迁居民共同委托等。

2013年1月7日，五通浦口安置小区质量纠纷协商小组成员再次召开协调会议，会议就未返迁村民在听取村民代表传达某甲区区委书记在2012年12月30日座谈会上的讲话精神后提出的意见和要求进行了协商。由于双方存在争议，最终无法达成和解协议。

2013年3月至4月间，《消费日报》《中国房地产报》《21世纪经济报道》等多家书面媒体，对未搬迁人拒绝入住安置房等相关情况做了报道。

2013年4月3日，王#意等人在收到浦口返迁工作组向其发出的《致浦口社居民的一封信》后，进行了回复，不同意对问题房屋贸然进行修缮、加固。至此，双方的沟通管道暂时封闭，无法就安置房的维修再次进行协商。

2013年7月21日，王#意等87人以厦门市某甲区建设局不履行法定监督管理职责等为由提出行政诉讼，请求判令：1、厦门市某甲区建设局行使对浦口安置房质量问题的监督管理职责，组织委托具有资质的建筑鉴定、设计、施工单位，针对浦口安置房存在的质量问题出具科学的修缮、加固方案，并确定施工单位、监督施工进程；2、厦门市某甲区建设局依法行使监督管理职责，组织相关部门对浦口安置房工程质量进行重新验收，确保浦口小区质量达到安全居住标准；3、对浦口安置房工程质量责任主体进行行政处罚，督促责任主体按照《五通安置小区项目协议书》约定的内容承担相应赔偿责任。

针对各方当事人争议的焦点，即一、关于王#意等的诉讼请求是否属于行政诉讼的受案范围。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条、第十二条，最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条，对人民法院受理行政诉讼案件的受案范围做了详细的规定。根据上述法律规定，对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服的都可以依法提起行政诉讼。这是法律对人民法院行政诉讼范围的规定，同时法律也明确了几种特殊情况下，应确认不属于行政诉讼的受案范围，包括：（一）行政诉讼法第十二条规定的行为：1、国防、外交等国家行为。2、行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令。3、行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定。4、法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为。（二）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为。（三）调解行为以及法律规定的仲裁行为。（四）不具有强制力的行政指导行为。（五）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为。（六）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。除了上述确定的不属于行政诉讼受案范围的规定外，公民、法人或其他组织提出的行政诉讼均属于行政诉讼受案范围，它包括对行政作为不服的诉讼和对行政不作为不服的诉讼。本案所涉及的是行政不作为的诉讼，暂且认为属于行政诉讼受案范围，这一点已在王#意等2009年提起的厦门市某甲区建设局不作为的行政诉讼中得到验证，且该案发生法律效力。但本案需具体问题具体分析，下面就本案王#意等提出的诉讼请求是否属于行政诉讼受案范围作如下详细评析：

(一）王#意等的第一项诉讼请求，其中要求判令厦门市某甲区建设局行使对浦口安置房质量问题的监督管理职责；第二诉讼请求，其中要求判令行政机关依法行使监督管理职责；第三诉讼请求，其中要求判令行政机关对浦口安置房工程质量责任主体进行行政处罚。上述三项诉讼请求属于法律法规规定的被告必须履行的法定职责，属于行政诉讼受案范围。

(二）王#意等第一项诉讼请求，其中要求厦门市某甲区建设局组织委托具有资质的建筑鉴定、设计、施工单位，针对浦口安置房存在的质量问题出具科学的修缮、加固方案，并确定施工单位，监督施工进程；第二项诉讼请求，其中要求行政机关组织相关部门，对浦口安置房工程质量进行重新验收，确保浦口小区质量达到安全居住标准；第三项诉讼请求，其中要求行政机关督促责任主体按照《五通安置小区项目协议书》约定的内容承担相应补偿责任。上述诉讼请求，其中禾丰公司和王#意等村民代表厦门市某甲区五通社区居民委员会签订《五通安置小区项目协议书》。一方或双方因房屋质量问题、返迁问题等纠纷而无法履行合同，引起争议的，属于民事诉讼范畴。合同当事人双方解决争议，应依法通过民事诉讼途径解决。另外，合同的主体是禾丰公司而非厦门市某甲区建设局。王#意等若因合同无法履行提出司法救济，可通过民事诉讼途径向合同的当事另一方禾丰公司主张权利。综上，王#意等上述请求，均不属于行政诉讼的受案范围，应裁定驳回起诉。

二、关于厦门市某甲区建设局对浦口安置小区是否已经履行对建设工程质量监督管理的法定职责问题，原审认为，行政法中的法定职责，是指法律、法规明确规定，行政机关及其工作人员在行政管理活动中，负有处理某些事务的责任。不履行法定职责，是指行政机关及其工作人员在行政管理活动中，当发生法律、法规规定对某类事务进行处理的情况，拒绝处理或者拖延处理的行为。不履行法定职责的特点：一是必须是法律、法规明确规定的职责；二是表现为不作为或者不正确作为；三是产生不履行职责的争议是由行政相对人申请引起的。而关于建设行政主管部门对建设工程质量的主要职责。根据《建设工程质量管理条例》第四条、第四十三条第一款、第三款等规定，建设行政主管部门对建设工程质量赋有监督管理的职责。根据规定，建设行政主管部门对建设工程质量的监督管理职责是在建设工程竣工验收备案之前的监督管理，防止问题工程投入使用；建设工程竣工验收备案后，通过监督建设工程的质量保修，受理相关投诉来具体实现。至于建设工程在竣工验收备案之后，对建设工程主体结构质量产生质疑的投诉，建设行政主管部门如何履行监督管理职责，法律、行政法规并没有具体明确的规定。而原审法院在（2009)湖行初字第16号行政判决书中已做了充分的阐述，在此就不再赘述。本案争议涉及的是建设工程竣工验收备案后，厦门市某甲区建设局的监督管理职责是通过监督工程的质量保修，受理相关的投诉等来具体实现。同时，行政机关不履行的法定职责，必须是法律、法规明确规定的职责。根据权利与义务相一致的原则，法律、法规明确授予某一行政机关处理某类事务的权力，这一权利同时也就是该行政机关的法定职责。当这类事务发生时，该行政机关应当依法予以处理，拒绝或者拖延处理，就是属于不履行法定职责。本案中，浦口安置小区的A、B两区共26栋楼房分别于2006年9月27日和2008年1月24日通过竣工验收备案，根据法律规定，通过竣工验收备案的建设工程应认定为合格工程。同时，厦门市某甲区建设局对浦口安置小区26栋楼房的竣工验收备案前的监督管理亦告完成。随着浦口安置小区建设工程验收备案的完成，被拆迁户的返迁工作随即展开。厦门市某甲区建设局在陆续接到浦口村民对浦口安置小区楼房存在建设工程主体结构质量问题的投诉后，随即开展工作。且在国检中心作出《检验报告》、《鉴定报告》之前所做的工作，亦在原审法院（2009)湖行初字第16号行政判决书已做了充分的阐述，在此就不再赘述。

厦门市某甲区建设局收到国检中心的鉴定报告和检验报告后，当即委托厦门市建设工程质量安全管理协会对国检中心的《五通安置小区质量鉴定、检验报告》进行解读，收到《理解报告》后转送王#意等。

厦门市某甲区建设局为涉案房屋的加固、修缮同时履行了下列职责：

1、在某甲区区委、区政府的牵头下，其法定代表人作为浦口社返迁工作领导小组、五通浦口安置小区质量纠纷协商小组成员，参与协调五通安置小区质量纠纷问题。

2、督促禾丰公司完成涉案保修与整改，禾丰公司开展了下列工作：委托建科院廈门部进行房屋加固与技术质询事宜；委托建研公司对案涉房屋进行加固与修缮设计；委托厦门市建设工程质量安全管理协会于2012年3月13日组织召开专家论证会，就五通安置小区（A区、B区）的《房屋结构加固与修缮设计方案》进行技术论证；委托市审图所对厦门市某甲区五通安置小区（A区、B区）房屋结构加固与修缮工程，施工图设计文件进行审查；在取得市审图所盖章确认的建研公司厦门分公司依据市审图所作出的《厦门市某甲区五通安置小区（A、B区）房屋结构加固与修缮工程施工图审查意见》修改的施工图设计文件（原设计单位厦门营造建筑设计有限公司和福建省超平建筑设计公司分别在该图纸上的A区和B区盖章确认。之后，对案涉工程的加固与修缮工程送廈门市某甲区财政审核中心进行建设工程控制价审核，该中心审核后出具审核结论书；确定建研公司施工，该公司也出具了房屋加固与修缮工程施工和组织设计方案，并与该公司签订《建设工程施工合同》；在五通安置小区内的返迁工作点门口进行五通小区加固、修缮设计图纸等资料的公示；继续委托厦门辉固工程技术有限公司对案涉房屋建筑物主体进行沉降监测，在该公司出具《五通安置房建筑物主体沉降监测总体报告》，结论“五通安置房建筑物主体沉降处于稳定状态”后，将相关的加固、修缮的方案资料通过各种形式转告王#意等。

3、厦门市某甲区建设局的负责人在浦口社返迁工作领导小组的牵头下，与五通浦口安置小区质量纠纷协商小组的村民代表，多次就五通安置小区质量纠纷问题进行协商，协商的范围不仅包括案涉房屋的维修加固与修缮方案的选项，还包括施工队的选择、竣工后的验收、安置补助费与经济补助费等一揽子方案。由于王#意等村民代表提出：（1)对承接修缮、加固工程的施工单位未达成一致意见；（2)对居民的安置补助金数额及发放方式未商定；（3)小区配套设施等问题的解决尚未有可执行的方案等意见，拒绝厦门市某甲区建设局、禾丰公司之前所做加固与修缮一切工作，致使加固与修缮事宜无法进行。综上，原审法院认为，收到国检中心的报告，禾丰公司为案涉房屋的加固与修缮做了一切准备工作，同时厦门市某甲区建设局也积极参与就案涉房屋的加固与修缮与王#意等未返迁户的协调工作，已充分履行法律法规规定的监督管理职责。至于浦口安置小区涉案房屋目前还未能进行加固和修缮，责任不在厦门市某甲区建设局方。

综上，原审法院认为，王#意等起诉厦门市某甲区建设局不履行对浦口安置小区建设工程质量监督管理的法定职责，没有事实和法律依据，故其第一项诉讼请求不能成立，不予支持。第二项请求与第一项诉讼请求的关系是递进式的，即是以完成对浦口安置小区存在的质量问题楼房加固、修缮为前提，才能进行重新检测。由于现阶段缺乏必须的前提条件，故其第二项诉讼请求亦不能成立，亦不予支持。第三项请求，即要求厦门市某甲区建设局对浦口安置房工程的责任主体进行行政处罚，根据国务院《建设工程质量管理条例》第五十八条的规定，由于案涉工程没有存在该法条规定不合格的三种情形，所以，厦门市某甲区建设局无权对案涉工程的责任主体进行行政处罚，故其第三项诉讼请求，不予采纳。王#意等的全部诉讼请求，应予驳回。厦门市某甲区建设局的抗辩理由有事实和法律依据，予以支持。据此，依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（一）项的规定，判决：驳回王#意等87人的诉讼请求。一审案件受理费50元，由王#意等87人负担。

上诉人王#意等87人不服原审判决，向本院提起上诉，请求撤销原审判决，改判支持其在原审所提出的全部诉讼请求，并由被上诉人承担本案全部诉讼费用。理由：一、上诉人的各项诉讼请求内容均属于行政诉讼受案范围，法院应当依法予以审理。根据《建设工程管理质量管理条例》第四条、第四十三条第一款、第三款等规定，厦门市某甲区建设局对厦门市浦口村拆迁安置小区的建设工程质量负有监督管理的职责。现浦口村拆迁安置小区建筑工程出现工程质量问题，明显属于被上诉人在工程验收备案之前即工程施工期阶段就疏于监督管理，不履行法定职责的事实清楚。同时，根据《建筑工程质量管理条例》第五十八条第三款之规定，对不合格的建设工程按照合格工程验收的建设单位，被上诉人有义务按照法规规定对建设单位进行行政处罚，要求其对返迁87户居民造成的损失承担赔偿责任。而被上诉人虽然为涉案房屋的加固、维修进行协调，督促禾丰公司完成对涉案房屋的保修与整改，但其只一味地要求上诉人妥协退让，并未实际解决上诉人房屋不能居住、无家可归的局面。原审法院认为其已经履行了监督管理的法定职责，没有事实依据。二、被上诉人未完全履行对建设工程质量监督管理的法定职责，上诉人的诉讼请求符合法律规定，依法应予以支持。安置房质量不达标的状况至今未解决。涉案工程于2006年1月竣工时即发现大面积严重质量问题，上诉人多次向被上诉人反映情况要求解决，但问题至今仍未解决。对此问题，被上诉人因没有履行建设行政主管部门监督管理的基本职责而负有不可推卸的责任。而且，涉案房屋为拆迁安置房，这一性质决定了被上诉人应承担的监督管理职责高于对一般房屋质量的监管。本案的房产是因城市规划而进行的拆迁安置用房，因规划、拆迁主体均为政府，安置的责任主体也是政府，政府的职能部门对安置房的质量应负有更高的监管职责。并且，因其拆迁安置房的性质特点，上诉人对于房屋的建设、设计、监理单位均无选择权，在发现房屋的质量未达要求时，仅能通过要求政府履行监管职责的方式维护自身权利，对此房的建设和工程质量问题的监管完全是被上诉人的职责所在。综上，一审判决认定事实不清，适用法律不当，判决显失公正。恳请二审法院查明案件事实以及正确适用法律，撤销一审判决，依法改判。

被上诉人厦门市某甲区建设局答辩称，一、上诉人的三项诉求均非行政诉讼的受案范围，上诉人的主张无法成立。1、上诉人诉求答辩人履行的“监督管理”职责，系作为政府行政职能部门的一般行政义务，而非“具体行政行为”，不具有“现实性”和“特定性”的法律特征，因此不属于行政诉讼的受案范围。上诉人要求答辩人履行职责的范围包括(不限于）组织委托鉴定、设计、施工单位对工程出具方案，以及确定以行政命令干预建设施工的民事行为而强行确定施工单位的职权和职责，或者对工程质量进行重新验收的职权或职责等，并非答辩人的法定职责，上诉人据此提起诉讼没有依据。2、上诉人要求答辩人组织相关部门，对案涉工程质量进行重新验收的诉讼请求于法无据。且在案涉的质量整改工程未完成施工前，对整改工程的验收也无从谈起，因此上诉人的该项诉求在法律上亦是无法履行的，应予依法驳回。依据《建设工程质量管理条例》第十六条规定：“建设单位收到建设工程竣工报告后，应当组织设计、施工、工程监理等有关单位进行竣工验收”。建设单位才是组织建设工程竣工验收的法定主体，而答辩人只负责对竣工验收合格的工程的有关竣工验收材料进行备案的行政工作。从依法行政的角度出发，答辩人不能也无法越权作为。3、上诉人要求答辩人对质量责任主体进行行政处罚的诉求，亦不符合法定的受案范围，同时上诉人亦非为该行政处罚的“行政相对人”，其不能提起本项诉求。二、案涉工程的质量问题属于民事诉讼的范畴，上诉人的上诉请求依法不能获得法院的支持。对于案涉房屋的质量争议以及整改事宜，应循民事法律途径向合同相对方主张并处理。三、答辩人一直积极地履行作为建设行政主管部门的监督管理职责。答辩人所作出的履职行为，原审判决已作了详细阐述，上诉人对此也没有异议，上诉人主张答辩人未履行监管职责，与事实不符。四、案涉房屋的加固与修缮整改工程之所以至今无法进行，是在禾丰公司委托了施工单位欲进场施工、加固时，上诉人阻挠施工。致使工程的加固与修缮工程至今无法得到开展。综上，上诉人的上诉请求没有事实和法律依据；原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。

二审中，各方当事人向原审法院提交的证据材料均随案移送本院。双方当事人对原审所查明的事实均无异议，本院据此所查明的案件事实与原审认定的事实一致。

本院认为，根据《建设工程质量管理条例》（中华人民共和国国务院令第279号，以下有注明条款的，均为本条例，简称管理条例）第四条规定，“县级以上人民政府建设行政主管部门和其他有关部门应当加强对建设工程质量的监督管理。”该条款明确规定了县级以上建设行政主管部门和其他有关部门是建设工程质量监督管理的主体。王#意等87人要求行政部门履行监督职责的建设项目位于厦门市某甲区五通村，系厦门市某甲区建设局的职责范围，故王#意等87人以房屋存在质量问题而要求厦门市某甲区建设局履行监管职责属人民法院行政诉讼受案范围。

同时，根据管理条例及《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案管理暂行办法》规定，建设行政主管部门负责本行政区域内工程的竣工验收备案管理工作，其监督管理职责范围为，对建设单位发包行为进行监督，对施工图文件进行审查，监督强制监理工程的执行情况，颁发施工许可证，对勘察、设计、施工、工程监理单位的承包（监理）行为进行监督，对地基基础、结构主体质量进行检查，对竣工验收进行备案，对工程保修行为进行监督，受理单位和个人有关工程质量的检举、控告和投诉等等。建设工程的质量由建设单位、勘察单位、设计单位、施工单位、工程监理单位负责（管理条例第三条）；建设单位收到建设工程竣工报告后，应当组织设计、施工、工程监理等有关单位进行竣工验收（管理条例第十六条）。建设单位应当自建设工程竣工验收合格之日起15日内，将建设工程竣工验收报告和规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件报建设行政主管部门或者其他有关部门备案。建设行政主管部门或者其他有关部门发现建设单位在竣工验收过程中有违反国家有关建设工程质量管理规定行为的，责令停止使用，重新组织竣工验收（管理条例第四十九条）。也就是，某一建设项目，其验收组织者为建设单位，参与者分别为勘察、设计、施工、工程监理等单位，当上述参与单位均认为该建筑工程符合要求时，可向建设行政主管部门办理竣工验收备案手续。因本案处理将涉及到王#意等87人要求建设行政主管部门履职范围，在此有必要简单阐述一下我国建筑工程竣工验收的相关规定。我国的建设工程竣工验收，1999年之前是行政许可，“房地产开发项目竣工后，房地产开发企业应当向项目所在地的县级以上地方人民政府房地产开发主管部门提出竣工验收申请。房地产开发主管部门应当自收到竣工验收申请之日起30日内，对涉及公共安全的内容，组织工程质量监督、规划、消防、人防等有关部门或者单位进行验收。”（《城市房地产开发经营管理条例》第十七条第二款）2000年1月30日实施的管理条例改变了这一制度，将竣工验收改成了由建设单位组织、相关各方参与的活动，即俗称的“四方验收”：“建设单位收到建设工程竣工报告后，应当组织设计、施工、工程监理等有关单位进行竣工验收……建设工程经验收合格的，方可交付使用。”（管理条例第十六条）从此，竣工验收不再需要行政机关批准或者认可。建设行政主管部门通过审查，认为建设单位提交的该建设项目资料符合上述法律规定的，出具建设工程竣工验收备案证明书；若建设行政主管部门发现（包括主动审查发现及因接受检举、控告和投诉等而发现）建设单位在竣工验收过程中有违反国家有关建设工程质量管理规定行为的，应根据规定，履行相应的监管职责。

本案中，王#意等87人系厦门市某甲区五通村浦口社村民，因拆迁被安置于五通村泥金社南侧的五通（浦口）安置小区内。该小区分为A、B两区，A区14栋系厦门市万鑫禾联合建设发展有限公司开发，该区于2006年9月27日通过竣工验收备案，B区12栋系厦门市九天房地产开发有限公司开发，该区于2008年1月24日通过竣工验收备案。A、B两区由禾丰公司代拆迁人厦门市某甲区人民政府向两家开发公司收购后用于安置浦口社的被拆迁户。2011年12月16日，国检中心出具厦门市五通安置小区（A、B区）编号为BETC-JC-2011-126鉴定报告和编号为BETC-JG1-2011-99检验报告，主要内容为24栋楼中有部分主体结构构件安全性不满足国窣规范要求、主体结构存在安全隐患，还要求“对承载能力不满足规范要求的部分主体结构构件，应按国家相关规范的要求，经有资质的设计灰施工单位进行加固设计、施工之后，该楼主体结构安全性可满足要求”；该不满足规范要求的主体结构构件范围包括建筑物的梁、柱、板（见厦门市建设工程质量安全管理协会对国检中心鉴定、检验报告的理解报告）；24栋楼都存在围护结构问题、影响结构适用性和耐久性问题以及屋面防水、卫生间阳台地面防水工程等质量问题。施工单位所完成的建筑构件（梁、柱、板）不满足规范要求，应经有资质的设计及施工单位进行加固设计、施工，事实清楚。根据管理条例第二十九条规定，“施工单位必须按照工程设计要求、施工技术标准和合同约定，对建筑材料、建筑构配件、设备和商品混凝土进行检验，检验应当有书面记录和专人签字；未经检验或者检验不合格的，不得使用。”本案的建设行政主管部门即厦门市某甲区建设局向建设单位颁发建设工程竣工验收备案证明书后，在接到房产使用者（即本案87位当事人）关于建设项目存在质量问题、经检验未满足规范要求且应进行加固设计及施工的投诉时，未依照上述规定履行法定职责，事实清楚。故王#意等87人起诉要求厦门市某甲区建设局履行法定职责，有事实和法律依据，本院予以支持。

本案系诉行政机关不履行法定职责案件，审查的是行政机关及其工作人员在其行使行政管理活动中，是否存在当发生法律、法规规定对某类事务（如本案的建设行政监督）由其处理的情况，拒绝处理或者拖延处理的，若存在不履职行为，则判令其履责。而王#意等87人的其他诉讼请求如“组织委托具有资质的建筑鉴定、设计、施工单位，针对浦口安置房存在的质量问题出具科学的修缮、加固方案，并确定施工单位、监督施工进程；对浦口安置房工程质量责任主体进行行政处罚，督促责任主体按照《五通安置小区项目协议书》约定的内容承担相应补偿责任”等等，涉及到行政机关是否有权及如何履职问题，因行政机关是否有权及如何履职，可以由具有履职义务的行政机关根据法律、规章的规定进行，行政相对人无权对此提出具体的诉讼主张，人民法院的司法权也不能代替行政机关行使其行政权，故王#意等87人的上述其他诉讼请求，没有法律依据，本院不予支持。

综上，原审判决查明的案件事实基本清楚，但认定行政机关已经履职的事实有误，应予纠正，其判决结果应予撤销。上诉人王#意等87人的上诉理由部分成立，本院予以支持，其他诉讼请求，则应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（三）项、第六十一条第（三）项、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项、第六十条第一款之规定，判决如下：

一、撤销厦门市某甲区人民法院（2013)湖行初字第10号行政判决；

二、厦门市某甲区建设局应予本判决生效之日起60日内，履行对某甲区五通村五通安置小区A、B区建设项目质量的监管职责。

三、驳回王#意等87人的其他诉讼请求。

本案一、二审案件受理费各50元，均由上诉人王#意等87人共同各负担25元，厦门市某甲区建设局各负担25元。

本判决为终审判决。

审   判   长      林琼弘

审   判   员      纪荣典

代理审判员      宋希凡

二〇一四年七月七日

书   记   员      江雪玉