湖南长沙“XX小镇集中居住项目”非法占地案案例分析

【基本案情】

2011年11月14日，由湖南省B县发展和改革局立项、南岸建设有限股份有限公司（化名）施工建设的“XX小镇集中居住项目”破土动工，对委托人而言自家拥有合法财产权益的房屋即将面临强拆，拥有合法承包经营权的耕地、林地、房屋即遭抢占。2010年7月6日，湖南B县发展和改革局同意A乡乡政府向其提出的关于XX小镇市民下乡居住点建设项目的立项申请；2010年7月16日，同意关于XX小镇市民下乡居住点基础设施建设项目的立项申请；2010年12月15日，同意关于XX小镇XX河（集镇段）河道改造项目可行性研究报告的申请；20111年1月6日，同意关于A乡农民集居点建设项目前期工作的申请。所涉项目占地均位于B县A乡C村，全部由A乡乡政府组织实施，其中集中居住项目建设总规模326公顷，投资总额1284、82万元，该项目占地包括彭某拥有合法权益的基本农田8.44亩，房屋及宅基地200平方米、山林地44.78亩。项目开工后，双方经过多轮协商谈判但并未就焦点问题达成一致意见，后委托决定委托孟雷律师办理，通过法律途径维护自身合法权益。

【解决难点】

根据当事人的叙述、律师的实地走访调查得知：从表面看，XX小镇集中居住项目是在A乡乡政府领导下实施的以加快该镇建设，推动城乡一体化进程，改善投资环境，贯彻落实县委县政府关于社会主义新农村建设的指示精神进行的项目建设；但实质是以“集中居住项目”为名，行违法建房、非法出让、转让、炒卖集体土地之实，违法之处显而易见。彭某的土地随时有可能面临强占、房屋面临强拆、林地遭到强制铲除。但该县县政府在补偿安置标准上的态度很是强硬，一直未与彭某就补偿安置达成一致意见，双方僵持不下，彭某的房屋面临随时被暴力强拆的危险。

【争议化解过程】

1、2012年10月22 日，彭某（被征地、拆迁人）同北京市盛廷律师事务所签订委托代理合同，指派孟雷律师作为代理人，全权代理“XX小镇集中居住项目”非法占用其房屋、土地、林地案件。主办律师在和当事人深入沟通后，确定该案的办案思路：调查项目用地违法，通过法律手段维权即实地走访调查——进行相关文件的信息公开申请——确定项目违法之处——启动相关法律程序。

2、2012年10月24日，以委托人名义向B县发展和改革局提出关于《B县发展和改革局关于XX小镇XX河（集镇段）河道改造项目可行性研究报告的批复》、《B县发展和改革局关于XX小镇市民下乡居住点基础设施建设项目立项的批复》、《B县发展和改革局关于批准XX小镇市民下乡居住点建设项目立项的批复》、《关于A乡农民集居点建设项目前期工作的批复》；向B县规划局提出关于“XX小镇集中居住项目”建设用地规划许可证、建设工程规划许可证；向B县建设局提出关于“XX小镇集中居住项目”建设工程施工许可证；向B县环境保护局提出“XX小镇集中居住项目”环境影响评价批准文件；向B县林业局提出关于“XX小镇集中居住项目”使用林地审核同意书、采伐许可证等文件的信息公开申请。

3、根据调查取证和信息公开申请获得的证据材料，主办律师针对关键环节启动相应法律程序。⑴民事法律程序：2012年10月 28日，委托人以投资主体为被告向B县人民法院提起侵权之诉。⑵查处违法程序：2012年10月31日，以委托人名义向B县县林业局提出林地违法案件查处申请，林业局一直未予立案查处，后以委托人名义向该县县政府提出行政不作为行政复议申请，2013年3月29日，该县县政府下达复议决定责令林业局履行法定职责；2012年10月31日，以委托人名义向B县国土资源局提出查处土地违法案件申请，B县国土资源局却一直未予立案查处，后委托人以该县国土资源局不作为向市国土资源局提出行政复议申请，2013年3月14日，市国土资源局下达复议决定责令该县国土资源局履行法定职责；2013年2月20日，向国家土地督察武汉局提交关于“XX小镇集中居住（私人别墅）项目”非法毁坏耕地、林地的法律意见函”。⑶行政诉讼程序：2013年3月6日，针对信息公开申请获知的《B县发展和改革局关于XX小镇市民下乡居住点基础设施建设项目立项的批复》、《B县发展和改革局关于批准XX小镇市民下乡居住点建设项目立项的批复》、《关于A乡农民集居点建设项目前期工作的批复》以委托人名义提出复议申请，均遭到维持具体行政行为的复议决定，后委托人均提出行政诉讼。

4、在各类程序进行的同时，律师也和项目实施主体进行了多轮谈判沟通。

5、在主办律师的努力和各种法律救济途径的协助下，项目实施主体认识到自身违法的严重性，与委托人就补偿标准达成一致意见，委托人获得了满意补偿。

【相关法律法规】

1、《基本农田保护条例》（1998年12月27日国务院令第257号发布）

第十五条 基本农田保护区经依法划定后，任何单位和个人不得改变或者占用。国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目选址确实无法避开基本农田保护区，需要占用基本农田，涉及农用地转用或者征用土地的，必须经国务院批准。

第十七条 禁止任何单位和个人在基本农田保护区内建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动。

禁止任何单位和个人占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。

2、《中华人民共和国刑法》

第三百四十二条　【非法占用农用地罪】违反土地管理法规，非法占用耕地、林地等农用地，改变被占用土地用途，数量较大，造成耕地、林地等农用地大量毁坏的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。

3、《最高人民法院关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》

第三条　违反土地管理法规，非法占用耕地改作他用，数量较大，造成耕地大量毁坏的，依照刑法第三百四十二条的规定，以非法占用耕地罪定罪处罚：

(一)非法占用耕地“数量较大”，是指非法占用基本农田五亩以上或者非法占用基本农田以外的耕地十亩以上。

(二)非法占用耕地“造成耕地大量毁坏”，是指行为人非法占用耕地建窑、建坟、建房、挖沙、 采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他非农业建设，造成基本农田五亩以上或者基本农田以外的耕地十亩以上种植条件严重毁坏或者严重污染。

4、《中华人民共和国土地管理法》

第十三条 依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。

第四十三条 任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。 

前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。

第四十四条 建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。 

第四十五条 征收下列土地的，由国务院批准： 

（一）基本农田； 

（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的； 

（三）其他土地超过七十公顷的。 

征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。 

第六十一条 乡（镇）村公共设施、公益事业建设，需要使用土地的，经乡（镇）人民政府审核，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。

5、《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》（国办发〔1999〕39号）

二、加强对农民集体土地的转让管理，严禁非法占用农民集体土地进行房地产开发

农民集体土地使用权不得出让、转让或出租用于非农业建设；对符合规划并依法取得建设用地使用权的乡镇企业，因发生破产、兼并等致使土地使用权必须转移的，应当严格依法办理审批手续。

农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。

三、加强对农林开发项目的土地管理，禁止征用农民集体土地进行“果园”、“庄园”等农林开发

农林项目开发必须符合土地利用总体规划和土地利用年度计划，土地权属和地类必须经过严格认定，任何单位和个人不得在土地利用总体规划确定的禁止开垦区内从事土地开发活动。

进行农林项目开发必须严格按照《中华人民共和国土地管理法》的有关规定办理用地手续，任何单位和个人都不得私自与农村集体经济组织签订用地协议，禁止以征用方式取得农民集体土地进行“果园”、“庄园”等农林开发。

以承包经营方式使用国有土地进行农林项目开发的，必须签订国有土地承包合同，约定双方的权利和义务。

农林项目开发必须严格按照批准的规划用途使用土地，严禁改变农林用途搞别墅、度假屋、娱乐设施等房地产开发，确需配套进行非农建设的，要依法办理建设用地审批手续。属于基本建设项目的，必须严格按照基本建设程序履行审批手续。建设项目经批准后，方可办理建设用地手续，严禁未批先用土地。

6、《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》

……禁止城镇居民在农村购置宅基地。……。

7、《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》（国办发〔2007〕71号）

二、严格规范使用农民集体所有土地进行建设

……要严禁以兴办“乡镇企业”、“乡（镇）村公共设施和公益事业建设”为名，非法占用（租用）农民集体所有土地进行非农业建设。……。

农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或“小产权房”。单位和个人不得非法租用、占用农民集体所有土地搞房地产开发。……。

……任何单位和个人不得自行与农村集体经济组织或个人签订协议将农用地和未利用地转为建设用地。非法占用耕地改作他用，数量较大，造成耕地大量毁坏的，要依法追究刑事责任。

8、《中华人民共和国土地承包法》

第五条……任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利。

9、《国务院办公厅关于妥善解决当前农村土地承包纠纷的紧急通知》（国办发明电〔2004〕21号）

二、正确把握解决当前农村土地承包纠纷的原则

……农民拥有法律赋予的长期而稳定的土地承包经营权，法定承包期内，任何组织和个人不得干预农民的生产经营自主权，不得违法调整和收回承包地，不得违背农民意愿强行流转承包地，不得非法侵占农民承包地。……。

【个案经验教训总结】

1、本案虽不是真正意义的征地、拆迁纠纷，但却与征地、拆迁相关法律、法规相关联。

随着市场经济的快速发展及工业化、城市化进程的加快，我国许多地方掀起了以促进本地区经济发展，快速实现城镇一体化为名义的轰轰烈烈的“土地革命”。表面看来，相关政府的一系列活动都是为实现经济建设的稳步、快速发展，但实质上不可避免的成为某些或说是大多数政府或官员积累“土地财政”“土地政绩”的一种手段。大量的农村土地被征收用于非农建设，农村集体土地流失状况严重，失地农民的生存状况急剧恶化，这成为城市化进程过程中摆在我国政府面前的又一大难题。本案也是土地纠纷但又不同于一般的征地、拆迁案件，涉案主体主要是A乡乡政府，该政府活动范围也只是停留在该乡政府所属的县一级政府范围之内，A乡乡政府以“集中居住项目”为名，行违法建房、非法出让、转让、炒卖集体土地之实。其行为实施目的是为了简化土地审批权限，谋取私人利益。这是和我国众多与之相关的法律、法规相违背的。

2、涉案双方当事人的地位极不平衡。一方是农民，属于典型的弱势群体，不仅经济基础薄弱，而且在知识水平、思维能力等方面都存在局限性。另一方是乡政府，属于行政机关，无论是在经济基础还是知识水平、思维能力等各个方面都存在绝对优势，尤其是其背后代表的公权力。二者一旦发生矛盾，力量对比结果可想而知。

3、失地农民最关心的是补偿问题。涉案土地是农民现在和今后生活的物质基础，A乡乡政府“集中居住项目”建设直接威胁失地农民的生存利益，因此，如何补偿、补偿多少便成为双方争议的焦点。在我国，相较集体土地的征收、房屋拆迁，国有土地上的房屋拆迁具备比较完备的法律、法规予以保护。本案特殊之处在于既不是国有土地的房屋拆迁也不是集体土地的土地征收、房屋拆迁，而是基层政府违背国家法律、法规、土地政策，违法建设倒卖集体土地的行为，与之衔接的具体法律法规还不是很完备，因此在补偿问题上双方一直僵持不下，未达成一致意见。

4、违法情节严重，追究实施者的违法行为成为为当事人争取利益最大化的砝码。俗语有云：擒贼先擒王，大蛇打七寸。本案存在诸多违法之处，这就需要办案律师在具备良好专业技术的同时拥有敏锐的洞察力和深刻的归纳总结能力。

针对本案，主办律师在实地调查和查阅相关法律、法规后发现本案存在如下问题：第一，XX小镇集中居住项目名为“集中居住项目”，实际上是城镇居民购置宅基地，违法建房，这与《国务院关于深化改革严格土地管理的规定》、《国土资源部关于进一步加快宅基地使用权登记发证工作的通知》（国土资发〔2008〕146号）、《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》等规定相违背，存在非法出让、转让、炒卖集体土地违法行为。第二，XX小镇集中居住项目属于私人别墅建设项目，不属于国务院批准的重点建设项目，这与《基本农田保护条例》、《中华人民共和国刑法》及《最高人民法院关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》（法释｛2000｝14号）等法律相左，占用、破坏基本农田，严重违法。第三，XX小镇集中居住项目在未办理农用地转用、征地审批及其他合法用地手续的情况下占用耕地，与《土地管理法》的规定背道而驰，属于典型的未批先占、非法占地违法行为。第四，XX小镇集中居住项目占地违背《土地管理法》、《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》的规定，该项目不属于兴办乡镇企业、农民建设住宅、乡（镇）村公共设施和公益事业建设项目，不应占用集体土地进行建设。第五，XX小镇集中居住项目在未办理使用林地审核批准书、采伐许可证等合法的用林手续的情况下，强行占用林地、滥伐林木、毁坏森林进行别墅建设，这违背了《森林法》的有关规定，违法程度之大，应依法追究有关责任人员的法律责任。第六，投资方在未出具任何合法用地手续的情况下，强行占用、破坏当事人的承包地、山林，违背《土地管理法》、《土地承包法》、《国务院办公厅关于妥善解决当前农村土地承包纠纷的紧急通知》（国办发明电〔2004〕21号）等的规定，属于严重的违法侵权行为。

通过对本案违法问题的深入归纳总结，不仅使律师对案件的总体脉络有了更为清晰的认识和把握，而且增强了委托人争取自身合法利益的信心，为律师开展后续工作打下坚实基础。由于当事人双方存在现实的地位偏差，导致双方在焦点问题上一直僵持不下，如何在劣势状态下争取利益最大化——紧抓对方的违法、违规之处这一七寸。只有这样我们才能在采取法律手段进行维权的道路上走出一条康庄大道。

5、建立多元化纠纷解决机制，为委托人争取一切可争取的利益。本案委托人最终能够和对方达成协议，获得满意补偿，律师在其中起到了极其重要的斡旋作用。因A乡乡政府在XX小镇集中居住项目建设中存在诸多违法行为，最终不得不向彭某妥协，将补偿款发放到位。办案律师最终以委托人的合法利益和诉求为中心，尽一切可能为其争取最大利益。土地拆迁纠纷案件往往涉及诸多复议、诉讼程序，复议、诉讼是解决土地拆迁类案件的主要方式，但也要抓住谈判机会，充分协商和沟通，充分利用好谈判解决问题的方式。复议、诉讼、谈判是实现委托人利益最大化最行之有效的途径，针对本案而言，最终委托人获得自己满意的补偿。

（本案例由孟雷律师提供）