江西省上饶市信州区王某某等七户国有土地上房屋拆迁案    

[基本案情]

2013年3月，江西省上饶市信州区站前路18号王某某、黄某某等七户拥有合法产权的房屋面临拆迁，理由是上饶市老火车站片区综合改造项目需要征收该地块。上饶市信州区人民政府于2013年3月26日作出饶信府字[2013]31号《关于对上饶市老火车站片区综合改造项目国有土地上房屋征收的决定》，决定对上饶市老火车站片区综合改造项目征收范围内的房屋及附属物实施征收，征收范围为广信大道和陆羽公园以东、凤凰大道以南、庆丰路以西、滨江路和解放路以北，包括了王某某等7户委托人拥有合法产权的房屋及商铺。王某某等人认为，征收部门上饶市房屋征收补偿办公室提供的《上饶市老火车站棚户区综合改造项目国有土地上房屋征收补偿协议书》补偿标准过低，没有完全按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》等相关法律规定对被拆迁户进行补偿安置，遂不同意签字。王某某等七户委托人认为房屋拆迁补偿标准过低，与征收拆迁部门多次协商无果后，遂决定委托孟雷律师通过法律途径维护自身的合法权益。

[解决难点]

本案是一起国有土地上的房屋拆迁案件，当地政府以“棚户区改造”的名义对委托人的房屋实施征收拆迁，而事实上，委托人的房屋并不属于危房集中、基础设施落后的棚户区、旧城区。信州区人民政府对被拆迁户的补偿安置标准问题态度很是强硬，一直未与委托人就补偿安置达成一致意见，双方僵持不下，这期间当地政府还采取了停水、停电等违法措施，委托人的房屋面临被随时强拆的可能，意图逼迫委托人甘愿签订拆迁补偿协议。

[争议化解过程]                                                                                       

委托代理阶段 

2013年5月19日，王某某、黄某某等七人与北京盛廷律师事务所签订房屋拆迁补偿纠纷的委托代理合同，孟雷、王静律师通过实地调查走访、与委托人多次沟通了解案情，初步确定该案的办案思路：从该案征收决定的违法性、建设项目（上饶市老火车站片区综合改造项目）的违法性入手，通过进行相关法律程序使征收部门认识到违法的严重性，从而与委托人谈判协商解决征收补偿问题。

程序启动阶段

1.撤销立项批复

（1）2013年5月21日，以委托人的名义向上饶市发展和改革委申请信息公开该案建设项目的立项批复等文件。

（2）2013年6月29日，以委托人的名义向江西省发展和改革委员会申请行政复议，请求撤销上饶市发展和改革委员会于2013年1月11日作出的《关于上饶市老火车站棚户区综合改造（新增）建设项目可行性研究报告的批复》（饶发改投字[2013]6号）具体行政行为。后江西省发展和改革委员会于2013年8月19日作出《驳回行政复议申请决定书》，驳回申请人的行政复议申请。以委托人的名义于2013年8月22日向上饶市中级人民法院提起诉讼，请求撤销上饶市发展和改革委员会于2013年1月11日作出的《关于上饶市老火车站棚户区综合改造（新增）建设项目可行性研究报告的批复》（饶发改投字[2013]6号）具体行政行为。

（3）2013年6月29日，以委托人的名义向江西省发展和改革委员会申请行政复议，请求撤销上饶市发展和改革委员会作出的《关于上饶市老火车站棚户区综合改造项目可行性研究报告的批复》（饶发改投字[2012]322号）具体行政行为。后江西省发展和改革委员会于2013年8月20日作出行政复议决定，决定维持上饶市发展和改革委员会作出的《关于上饶市老火车站棚户区综合改造项目可行性研究报告的批复》（饶发改投字[2012]322号）具体行政行为。以委托人的名义于2013年9月9日向上饶市中级人民法院提起诉讼，请求撤销上饶市发展和改革委员会作出的《关于上饶市老火车站棚户区综合改造项目可行性研究报告的批复》（饶发改投字[2012]322号）具体行政行为。

2.撤销征收决定

2013年5月21日，向上饶市人民政府提起行政复议，请求撤销信州区人民政府于2013年3月26日作出饶信府字[2013]31号《关于对上饶市老火车站片区综合改造项目国有土地上房屋征收的决定》。行政复议申请受理后，复议机关于2013年7月15日作出饶府复字[2013]15号《上饶市人民政府行政复议决定书》，复议决定维持被申请人作出的房屋征收决定。2013年7月22日，委托人依法诉至人民法院请求撤销信州区人民政府于2013年3月26日作出饶信府字[2013]31号《关于对上饶市老火车站片区综合改造项目国有土地上房屋征收的决定》。 

3.撤销建设项目选址意见书

（1）2013年7月25日，以委托人的名义向上饶市人民政府提起行政复议，请求撤销上饶市城乡规划局于2012年06月01日作出的《建设项目选址意见书》（选字第20120033号）具体行政行为。后上饶市人民政府于8月7日作出行政复议受理通知书，并于9月22日作出行政复议决定，维持上饶市城乡规划局于2012年06月01日作出的《建设项目选址意见书》（选字第20120033号）具体行政行为。以委托人的名义于10月8日向信州区人民法院提起诉讼，撤销上饶市城乡规划局于2012年06月01日作出的《建设项目选址意见书》（选字第20120033号）具体行政行为。

（2）2013年7月25日，以委托人的名义向上饶市人民政府提起行政复议，撤销上饶市城乡规划局于2012年06月01日作出的《建设项目选址意见书》（选字第2012068号）具体行政行为。后上饶市人民政府于8月7日作出不予受理决定书。以委托人的名义于2013年8月20日向上饶市中院提起诉讼，撤销上饶市政府于2013年08月07日作出的《不予受理决定书》（饶府复不字【2013】27号）具体行政行为。

4.撤用地预审意见

（1）2013年7月25日，以委托人的名义向江西省国土资源厅提起行政复议，撤销上饶市国土资源局于2012年07月20日作出的《关于市老火车站棚户区综合改造工程建设项目用地的预审意见》（饶国土资字【2012】124号）具体行政行为。后江西省国土资源厅于8月2日作出行政复议受理通知书，并于9月30日作出行政复议决定，维持上饶市国土资源局于2012年07月20日作出的《关于市老火车站棚户区综合改造工程建设项目用地的预审意见》（饶国土资字【2012】124号）具体行政行为。以委托人的名义于10月8日向信州区人民法院提起诉讼，撤销上饶市国土资源局于2012年07月20日作出的《关于市老火车站棚户区综合改造工程建设项目用地的预审意见》（饶国土资字【2012】124号）具体行政行为。

（2）2013年7月25日，以委托人的名义向江西省国土资源厅提起行政复议，撤销上饶市国土资源局于2013年01月05日作出的《关于市老火车站棚户区综合改造（新增）建设项目的用地预审意见》（饶国土资字【2013】22号）具体行政行为。后江西省国土资源厅于8月2日作出行政复议受理通知书，并于9月30日作出行政复议决定，维持上饶市国土资源局于2013年01月05日作出的《关于市老火车站棚户区综合改造（新增）建设项目的用地预审意见》（饶国土资字【2013】22号）具体行政行为。以委托人的名义于10月14日向信州区人民法院提起诉讼，撤销上饶市国土资源局于2013年01月05日作出的《关于市老火车站棚户区综合改造（新增）建设项目的用地预审意见》（饶国土资字【2013】22号）具体行政行为。

5.撤销建设项目的环评批复

（1）2013年7月25日，以委托人的名义向江西省环境保护厅提起行政复议，撤销上饶市环保局于2012年07月26日作出的《关于对上饶市老火车站棚户区综合改造项目环境影响报告书的批复》（饶环督字【2012】181号）具体行政行为。后江西省环境保护厅于10月10日作出行政复议决定，维持上饶市环保局于2012年07月26日作出的《关于对上饶市老火车站棚户区综合改造项目环境影响报告书的批复》（饶环督字【2012】181号）具体行政行为。以委托人的名义于10月21日向信州区人民法院提起诉讼，撤销上饶市环保局于2012年07月26日作出的《关于对上饶市老火车站棚户区综合改造项目环境影响报告书的批复》（饶环督字【2012】181号）具体行政行为。

（2）2013年7月25日以委托人的名义向江西省环境保护厅提起行政复议，撤销上饶市环保局于2013年01月08日作出的《关于上饶市老火车站棚户区综合改造（新增）项目环境影响报告书的批复》（饶环督字【2013】8号）具体行政行为。

后江西省环境保护厅于10月10日作出《驳回行政复议申请决定书》。以委托人的名义于10月21日向信州区人民法院提起诉讼，撤销上饶市环保局于2013年01月08日作出的《关于上饶市老火车站棚户区综合改造（新增）项目环境影响报告书的批复》（饶环督字【2013】8号）具体行政行为。

6.评估程序

2013年11月26日，针对分户评估报告，以委托人的名义申请复核。

7.关于行政诉讼案件不予立案的函

针对本案启动的撤销征收决定、撤销建设项目选址意见书、撤用地预审意见、撤销建设项目的环评批复等程序，法院不予立案，向相关部门邮寄函件反映问题要求立案。

通过启动上述多项法律程序，查找建设项目立项、规划、环评等方面的违法性，给征收部门施加压力，以力促谈，最终使委托人得到了相当满意的补偿安置，双方完成委托代理合同约定的内容，委托事项终结。

[相关法律法规]

《国有土地上房屋征收与补偿条例》

第八条　为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：

（一）国防和外交的需要；

（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；

（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；

（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；

（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；

（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。

第十九条　对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。

第二十一条　被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。

被征收人选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。

因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。

第二十二条　因征收房屋造成搬迁的，房屋征收部门应当向被征收人支付搬迁费；选择房屋产权调换的，产权调换房屋交付前，房屋征收部门应当向被征收人支付临时安置费或者提供周转用房。

第二十三条　对因征收房屋造成停产停业损失的补偿，根据房屋被征收前的效益、停产停业期限等因素确定。具体办法由省、自治区、直辖市制定。

《中华人民共和国土地管理法》

第四十三条 任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。

第四十六条 国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。

第七十八条 无权批准征收、使用土地的单位或者个人非法批准占用土地的，超越批准权限非法批准占用土地的，不按照土地利用总体规划确定的用途批准用地的，或者违反法律规定的程序批准占用、征收土地的，其批准文件无效，对非法批准征收、使用土地的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。非法批准、使用的土地应当收回，有关委托人拒不归还的，以非法占用土地论处。

《中华人民共和国城乡规划法》

第三十七条　在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，经有关部门批准、核准、备案后，建设单位应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请，由城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，核发建设用地规划许可证。

建设单位在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府土地主管部门申请用地，经县级以上人民政府审批后，由土地主管部门划拨土地。

第四十条　在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。

《中华人民共和国物权法》

第四十二条  ……征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。

[个案经验教训总结]

本案因案情复杂，办案难度大，不仅在在法律层面不易于操作，也是对办案律师整体综合素质的考察，如何抓住案件违法之处是解决此案的关键。具体而言，本案无论是在实体上还是在程序上都存在诸多违法之处：

第一，上饶市城乡规划局作出《建设项目选址意见书》的具体行政行为是错误的。《城乡规划法》第三十六条规定，按照国家规定需要有关部门批准或者核准的建设项目，以划拨方式提供国有土地使用权的，建设单位在报送有关部门批准或者核准前，应当向城乡规划主管部门申请核发选址意见书；前款规定以外的建设项目不需要申请选址意见书。老火车站棚户区综合改造项目占用的土地主要用于商业开发项目，其供地方式属于出让，并非划拨方式供地。因此，无需申请选址意见书，上饶市城乡规划局作出该具体行政行为是错误的。

第二，上饶市环境保护局作出《《关于对上饶市老火车站棚户区综合改造项目环境影响报告书的批复》（饶环督字【2012】181号）及《关于上饶市老火车站棚户区综合改造（新增）项目环境影响报告书的批复》（饶环督字【2013】8号）的具体行政行为，没有项目投资主管部门出具的同意开展项目前期工作的意见、项目立项文件，城市规划行政主管部门出具的项目所在地城市规划选址意见，国土资源行政主管部门出具的项目用地预审意见，水行政主管部门出具的水土保持方案报告书或报告表的同意意见，项目所在地市级环境保护主管部门出具的项目环保执行标准确认文件，环保部门对该园区规划环评文件的审查意见等材料。

第三，上饶市国土资源局作出的《关于市老火车站棚户区综合改造工程建设项目用地的预审意见》（饶国土资字【2012】124号）及《关于市老火车站棚户区综合改造（新增）建设项目的用地预审意见》（饶国土资字【2013】22号）欠缺必备材料，程序违法。

第四，上饶市发展和改革委员会作出的《关于上饶市老火车站棚户区综合改造项目可行性研究报告的批复》（饶发改投字【2012】322号）及《关于上饶市老火车站棚户区综合改造（新增）建设项目可行性研究报告的批复》（饶发改投字[2013]6号）违法、错误，认定事实不清，不符法定条件，欠缺必备材料及相关证据。

第五，上饶市信州区人民政府作出的《关于对上饶市老火车站片区综合改造项目国有土地上房屋征收的决定》（饶信府字【2013】31号）不符合法定征收条件，是以“火车站片区综合改造项目”之名行“商业开发”之实，且欠缺法律依据和证据。

在办案过程中，办案律师启动了相应的法律程序，从信息公开到行政复议、行政诉讼等一系列程序。并针对复议决定启动了诉讼程序，然而不管是基层法院还是中级法院对委托人的诉讼均不予理睬。委托人无奈之下针对法院这种不立案的做法向相关部门进行举报。后，在办案律师不断和法官进行沟通及委托人的配合下，该案的多个程序纷纷被予以立案。

城中村改造项目，有利于带动城市的经济发展、改善城市的面貌，但政府部门必须合理界定“城中村改造”、“棚户区改造”的范围，不能眉毛胡子一把抓，侵害其他人的合法财产权益，居民支持项目建设和社会发展，但项目建设必须依法进行，不能建立在侵害村民的合法权益，房屋是老百姓的全部财产，是老百姓的命根子，实施拆迁必须约束在法律的框架范围内。党领导人民制定宪法和法律，党必须在宪法和法律范围内活动，任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权，绝不允许以言代法、以权压法、徇私枉法。本次建设项目是上饶市重大工程建设项目，拆迁部门更应该带头严格执行规定的程序和补偿标准。

通过对本案违法问题的深入归纳总结，不仅使律师对办理案件的总体脉络有了更为清晰的认识和把握，而且也增强了委托人争取自身合法利益的信心，为律师开展后续工作打下坚实基础。本案委托人最终能够和对方达成补偿协议，获得满意补偿，律师在其中起到了极其重要的推动作用。办案律师最终以委托人的合法利益和诉求为中心，尽一切可能为其争取最大利益。拆迁纠纷案件往往涉及信息公开、复议、诉讼等诸多程序，这些程序是解决拆迁类案件的主要方式，也是实现委托人利益最大化最行之有效的途径。

（本案例由孟雷律师提供）